王灝很少在公開(kāi)場(chǎng)合談及他和PPP的那些往事，雖然當年令人費解的這個(gè)名詞，如今已經(jīng)在中國遍地開(kāi)花。

　　PPP（Public-PrivatePartnership）在中國的正式名稱(chēng)是“政府與社會(huì )資本合作”，以往它被簡(jiǎn)單地稱(chēng)為“特許經(jīng)營(yíng)”，但這顯然是不準確的。

　　“過(guò)去政府的模式是自己大包大攬，國有企業(yè)自己來(lái)做，屬于壟斷經(jīng)營(yíng)。政府和自己的親兒子之間很難劃清界限，實(shí)際是一個(gè)博弈關(guān)系，聽(tīng)不聽(tīng)話(huà)，干的好壞，你都得用他?！弊鳛楸本┦锥紕?chuàng )業(yè)集團有限公司（下稱(chēng)“首創(chuàng )集團”）的總經(jīng)理，王灝在前不久召開(kāi)的2015（第十三屆）水業(yè)戰略論壇上說(shuō)。而他認為，PPP是公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系，來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，民營(yíng)企業(yè)和國有企業(yè)可以作為“企”來(lái)存在，都屬于社會(huì )資本。首創(chuàng )集團正是以社會(huì )資本名義參與到眾多PPP項目當中去的。

　　王灝參與了十多年前北京地鐵4號線(xiàn)的PPP項目，現在他更樂(lè )意在環(huán)保領(lǐng)域注入以往的經(jīng)驗?！暗罔F是最復雜的基礎設施，它的投資量大、難度大、安全要求高，所以這個(gè)項目進(jìn)行市場(chǎng)化的難度也是非常高的。在中國，地鐵項目都能夠把PPP運作成功，其他的項目如水廠(chǎng)、垃圾廠(chǎng)等投資量和難度相對還是小得多，所以這種突破和探索對中國是非常有意義的?！蓖鯙f(shuō)。在他看來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大多屬于基礎設施、民生工程，當前中國大量的環(huán)?；A設施還在地方政府組建的國有獨資公司手里低效運營(yíng)、持續虧損，“為緩解地方政府債務(wù)問(wèn)題，這些存量環(huán)保設施均應該逐步導入PPP的核心機制?！钡@談何容易？

　　地鐵“試驗”

　　王灝最早想推PPP，是因為他正在負責北京的地鐵項目。十多年前，他的身份是北京地鐵集團副總經(jīng)理，同時(shí)兼任北京市基礎設施投資有限公司總經(jīng)理。

　　“當時(shí)做地鐵是虧損的，投資又非常大，沒(méi)人愿意投資，地鐵如何引進(jìn)市場(chǎng)的資金，是一個(gè)大問(wèn)題，沒(méi)有盈利模式，傻子才會(huì )進(jìn)來(lái)呢?！蓖鯙f(shuō)。他想到的辦法是，把地鐵這種準公共產(chǎn)品的公益性和經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行適當的量的計算，在物理形態(tài)上進(jìn)行分割，構建出一種盈利的模式。并且，他為這種盈利模式設計出“前補償”和“后補償”兩種方式。所謂前補償模式，是把項目的投資分為公益性和盈利性?xún)刹糠?，公益性部分由政府投資，盈利性部分吸引社會(huì )投資，從而擴大資金來(lái)源，降低投資風(fēng)險。其難點(diǎn)在于相關(guān)法律法規、操作規則還不夠完善，并相應增加部分前期中介費用。而后補償模式又稱(chēng)運營(yíng)期補償模式，是按照當時(shí)國內固定資產(chǎn)投資項目的資本金制度，公共部門(mén)企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)共同出資組建特殊項目公司（SPV），負責項目的投資、建設和運營(yíng)。

　　北京地鐵4號線(xiàn)選擇的是后補償模式。

　　根據概算，北京地鐵4號線(xiàn)總投資約153億元。按建設責任主體，將北京地鐵4號線(xiàn)全部建設內容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占4號線(xiàn)項目總投資的70%，由京投已成立的4號線(xiàn)公司負責投資建設。B部分包括車(chē)輛、信號、自動(dòng)售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占項目總投資30%，由首創(chuàng )、港鐵及京投組建的特許公司(SPV)負責投資建設。

　　4號線(xiàn)項目竣工驗收后，特許公司根據與4號線(xiàn)公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得A部分資產(chǎn)的使用權。特許公司負責地鐵4號線(xiàn)的運營(yíng)管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。

　　特許經(jīng)營(yíng)期結束后，特許公司將B部分項目設施完好、無(wú)償地移交給市政府指定部門(mén)，將A部分項目設施歸還給4號線(xiàn)公司。特許期分為兩部分，一是建設期：從《特許協(xié)議》正式簽訂后至正式開(kāi)始試運營(yíng)前一日。二是特許經(jīng)營(yíng)期：分為試運營(yíng)期和正式運營(yíng)期，自試運營(yíng)日起，特許經(jīng)營(yíng)期為30年。根據測算，本項目全投資內部收益率約7%～8%，股東投資內部收益率約10％，投資回收期16年。最終核算下來(lái)，北京地鐵4號線(xiàn)這個(gè)PPP項目，特許公司分擔了項目建設期約55億元的建設投資、開(kāi)通試運轉費用以及運營(yíng)期約32億元的更新改造投資。特許期內政府不對運營(yíng)產(chǎn)生的虧損進(jìn)行補貼，同時(shí)特許公司還需向政府繳納A部分資產(chǎn)租金及企業(yè)所得稅。

　　一減一增，大大降低了政府財政壓力，分散了建設運營(yíng)風(fēng)險。4號線(xiàn)PPP項目成功實(shí)施后，多個(gè)省市有關(guān)單位先后對4號線(xiàn)PPP模式進(jìn)行了調研交流，財政部、發(fā)改委等國家部委也都將該項目作為典型案例進(jìn)行推廣。

　　“地鐵4號線(xiàn)PPP項目針對地鐵產(chǎn)品特征，圍繞財務(wù)、客流、票價(jià)、租金、政企權責等，在交易結構、財務(wù)模型、風(fēng)險分擔機制等進(jìn)行了一系列創(chuàng )新。這些創(chuàng )新稍加變更，均可以運用到環(huán)保類(lèi)基礎設施PPP項目中?！蓖鯙f(shuō)，首創(chuàng )集團眼下正在環(huán)保產(chǎn)業(yè)推廣的PPP項目，也正是想借鑒這種模式。

　　王灝表示，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在中國至少有20多年的發(fā)展歷程，但很多環(huán)保企業(yè)還是很艱難?，F在中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)非常好的活躍期，需要作為一個(gè)重要的窗口期來(lái)把握。不過(guò)，當PPP火起來(lái)了，很多事情也不像他想象的那樣順利。

　　卡在哪里？

　　根據首創(chuàng )集團的統計數據，國務(wù)院及各部委目前已發(fā)布20余份文件推廣PPP模式，今年的31份地方政府工作報告中至少有25份提及PPP模式。在目前公布的部分省市PPP試點(diǎn)項目清單中，屬環(huán)境領(lǐng)域的項目數量占比達到了42%，總投資規模占比為12%。北京明確提出PPP在公共領(lǐng)域的市場(chǎng)化試點(diǎn)，鼓勵社會(huì )資本進(jìn)入軌道交通、鎮域供熱、水環(huán)境治理等領(lǐng)域。

　　王灝說(shuō)，PPP現在比較火，但是有很多誤區。一個(gè)誤區就是很多地方政府把PPP簡(jiǎn)單理解成一種融資方式，其實(shí)是另外一種圈錢(qián)的途徑，會(huì )出現“關(guān)門(mén)打狗”的問(wèn)題。企業(yè)去了，最后被騙了，而這種公益性的服務(wù)需要穩定可持續，這樣會(huì )出現一些爭執，影響公共服務(wù)的質(zhì)量。

　　“當年我對它的定位是解決政企關(guān)系，解決政府的運營(yíng)效率問(wèn)題，建立科學(xué)的政企關(guān)系，科學(xué)的補償機制，實(shí)際上是推動(dòng)政府改革和社會(huì )企業(yè)改革。第二個(gè)層次才是吸引社會(huì )資本，解決政府公共服務(wù)投入不足問(wèn)題?！蓖鯙f(shuō)。

　　第二個(gè)誤區就是不平等。一些地方官員有點(diǎn)高高在上，官員意識、長(cháng)官意識沒(méi)有根本改變，不是真正去構建平等伙伴關(guān)系、合作關(guān)系；還有一些政府部門(mén)僅做招商宣傳、對產(chǎn)品內在規律缺乏深入研究；也有的地方缺乏長(cháng)遠規劃，搞運動(dòng)式PPP，沒(méi)有從構建適度競爭運營(yíng)格局、促進(jìn)城市長(cháng)遠持續發(fā)展角度考慮PPP項目選擇與布局，一陣風(fēng)過(guò)后留下一堆遺憾?！癙PP要長(cháng)遠規劃，不要搞運動(dòng)。十多年前我就說(shuō)PPP早晚會(huì )火，但我反對運動(dòng)式的?！蓖鯙f(shuō)。
對此，北京大岳咨詢(xún)有限責任公司總經(jīng)理金永祥深有同感。作為第三方機構為政府部門(mén)提供PPP政策服務(wù)的公司，大岳咨詢(xún)早年間曾經(jīng)做過(guò)北京第十供水廠(chǎng)的PPP項目，金永祥回憶稱(chēng)，那真是一波三折。

　　這個(gè)PPP項目在十幾年間險情頻現：水源地供需倒掛、政府中途萌生退意、外資伙伴突然出局、土地價(jià)格一路飆漲……中國此后許多PPP項目可能碰到的麻煩，北京第十供水廠(chǎng)幾乎一個(gè)不拉都遭遇了，并成為當時(shí)亞洲地區唯一經(jīng)常被全球媒體跟蹤的熱點(diǎn)頭條?！爸愿杏X(jué)在政府層面出現問(wèn)題，對民營(yíng)資本粗暴，實(shí)際上是PPP市場(chǎng)秩序混亂造成的?！苯鹩老榉治稣J為，一方面在政府，草率簽約、隨意違約，這是影響PPP成敗的一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)社會(huì )資本這方面，不能否認有些資本是有問(wèn)題的。

　　在金永祥看來(lái)，PPP從出現至今有30年時(shí)間，走過(guò)了五個(gè)階段，即探索階段、試點(diǎn)階段、推廣階段、反復階段，現在進(jìn)入普及階段。發(fā)改委、財政部、住建部、交通部等多部委都在做PPP相關(guān)政策法規的討論、制定、培訓和推廣，PPP已經(jīng)滲透到各個(gè)領(lǐng)域，變成了政府的一個(gè)戰略工具。

　　但是問(wèn)題來(lái)了：PPP到底該歸誰(shuí)管？

　　在中央部委層面，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到解決?！叭绻蠹铱慈ツ暾l(fā)文的話(huà)，的確發(fā)改委和財政部的文件存在著(zhù)一些新聞媒體所稱(chēng)的‘神仙打架’的問(wèn)題?！北本┦匈Y略律師事務(wù)所副主任合伙人律師徐向東說(shuō)，比如財政部發(fā)的“PPP操作指南”、發(fā)改委發(fā)的“PPP指導意見(jiàn)”，以及此前住建部發(fā)的“市政公有事業(yè)管理辦法”。而從具體的項目來(lái)看，更是一團亂麻。最終接手上述北京第十供水廠(chǎng)PPP項目的金州環(huán)境集團董事長(cháng)蔣超說(shuō)，地方政府部門(mén)存在多頭管理，問(wèn)題出了，不知道找誰(shuí)談?！氨热缢?、垃圾項目，原來(lái)由建設部門(mén)來(lái)牽頭，現在發(fā)改委開(kāi)始介入，建設部往往很長(cháng)一段時(shí)間做招標、邀標，現在發(fā)改委來(lái)了之后，到底誰(shuí)牽頭不知道了?！笔Y超說(shuō)，因為項目發(fā)起人很重要，很多垃圾焚燒項目，最后這個(gè)地點(diǎn)都沒(méi)選好，根本就沒(méi)辦法做下去。

　　徐向東給出的解決方案是，地方政府的發(fā)展改革部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)和其他部門(mén)都可以作為PPP項目的主管部門(mén)?！罢f(shuō)白了，在做具體項目的時(shí)候，究竟誰(shuí)是項目的主管部門(mén)或者發(fā)起人，由地方政府決定，可以是住建部門(mén)，可以是財政部門(mén)，可以是發(fā)改部門(mén)，這是微觀(guān)層面的事情。再宏觀(guān)一點(diǎn)，如果把PPP上升到一個(gè)國家層面，畢竟去年財政部已經(jīng)設立了PPP管理中心，中國的PPP如果做成一個(gè)事業(yè)的話(huà)，應該是以PPP管理中心牽頭來(lái)做?！毙煜驏|說(shuō)。

　　讓改變發(fā)生

　　2014年是中國PPP的元年，而2015年是中國PPP的突破年。

　　這是徐向東一直以來(lái)堅持的觀(guān)點(diǎn)。他認為，突破有兩點(diǎn)，第一是PPP現有實(shí)踐與現有法律的沖突，尤其是土地方面管理制度的沖突，今年會(huì )得到一些初步的解決。第二是包括銀行、基金等等各種金融機構在今年會(huì )大舉進(jìn)軍PPP項目。同樣是為PPP項目提供咨詢(xún)服務(wù)的上海濟邦投資咨詢(xún)有限公司董事、總經(jīng)理張燎，最近一直在留意政府的相關(guān)文件。他發(fā)現，從去年8月31號開(kāi)始到今年1月23號的145天里，政府出臺了14份直接或者間接與PPP相關(guān)的文件。大量的PPP相關(guān)文件密集出臺，在他看來(lái)，遠比前幾年運作PPP項目時(shí)的政策環(huán)境好得多?！按蠹冶г拐皇匦?、費價(jià)機制不能落實(shí)、回報機制欠缺合規性，還有爭議解決機制沒(méi)合理的定性和出口，這些問(wèn)題都是因為缺乏規范運作的制度環(huán)境?！睆埩钦f(shuō)。

　　不過(guò)，中國保監會(huì )資金運動(dòng)監管部投資監管處博士羅桂連表示，現在相關(guān)部委發(fā)文雖然較多，但是這些文件都是規范性文件，從剛剛公布的《立法法》看，規范性文件實(shí)際上沒(méi)有政府約束力?！艾F在急需推進(jìn)一些基本立法，比如‘PPP法’或者‘基礎設施投融資法’，才能為PPP運作打下一個(gè)比較好的制度框架?！绷_桂連說(shuō)，規范性文件連對抗地方政府的行政法規的效力都沒(méi)有，很難起到作用。

　　他承認，全國范圍內立法可能還有相當的難度，國內情況也比較復雜，差異性很大。而現在有一個(gè)好的跡象，即《立法法》提供了一個(gè)新的出路，通過(guò)地方性立法，可以起到相應的法律效力。

　　政策法律的缺失只是一方面，張燎看到的另一個(gè)問(wèn)題是，PPP項目運作跟金融機構的角色密不可分，無(wú)論是股權融資還是債務(wù)融資，沒(méi)有他們的支持，PPP交易結構設計得再好，項目也落不了地?！般y行、保險、信托、基金等各類(lèi)金融機構產(chǎn)品特性不一樣，如何和PPP對接起來(lái)——是在項目層面還是在企業(yè)層面進(jìn)行對接，如何實(shí)現風(fēng)險控制，滿(mǎn)足相關(guān)的監管政策要求等，都是很大的問(wèn)題?！睆埩钦J為，金融機構和PPP的對接，2015年可能會(huì )有突破或嘗試。

　　對此，有過(guò)PPP項目操作經(jīng)驗的王灝給出了建議。

　　他表示，可以利用“優(yōu)先股+PPP模式”作為一個(gè)切入點(diǎn)，把一部分長(cháng)期閑散的社會(huì )資本集中起來(lái)，以?xún)?yōu)先股方式投入到環(huán)?；A設施等領(lǐng)域的PPP項目，“重點(diǎn)可以研究老百姓理財資金、社?；鸷捅ｋU資金等資金的優(yōu)先股引入方案?！?/BODY>