9月中旬，一份以國務(wù)院名義頒布的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》拉開(kāi)了未來(lái)5年我國空氣質(zhì)量保衛戰的序幕。

　　在我國環(huán)境保護創(chuàng )始人之一、國家環(huán)保局首任局長(cháng)曲格平印象中，以國務(wù)院的名義出臺治理大氣污染的行動(dòng)計劃，在新中國環(huán)保史上應該說(shuō)是第一次。他說(shuō)，這足以看出中央解決大氣污染問(wèn)題的決心。畢竟，在老百姓樸素的認識里，藍天白云是安居樂(lè )業(yè)的重要條件。另外，具體到北京大氣治理，首要的問(wèn)題是北京市委和政府的決心和組織的力度。不過(guò)，中央的決心和支持也是一個(gè)保障條件。

　　這位見(jiàn)證了我國環(huán)境保護40年發(fā)展歷程的老人提醒說(shuō)，如果以1973年我國召開(kāi)第一次全國環(huán)保大會(huì )為起點(diǎn)，40年間，各級政府多次出臺過(guò)與大氣治理相關(guān)的政策措施，但空氣污染卻一直是我國最突出的環(huán)境問(wèn)題。新的一輪治理引而待發(fā)，有必要梳理以往治理中的得失，更有必要對新計劃的措施邊實(shí)施、邊評估、邊改進(jìn)，確保早日實(shí)現藍天目標。

　　如今，83歲的曲格平幾乎辭掉了所有社會(huì )職務(wù)，卻從未停止對環(huán)境保護的關(guān)注。今年年初他還專(zhuān)門(mén)赴香港參加“中國環(huán)境保護40年”學(xué)術(shù)論壇，發(fā)出他對中國環(huán)保40年的一些思考。而當1/6的國土面積都遭遇灰霾天的侵襲時(shí)，他更愿意打開(kāi)記憶的大門(mén)，回顧以往大氣治理的經(jīng)驗教訓，為今天的治理提供借鑒。事實(shí)上，前兩年他也曾建言中央，要下決心支持北京解決大氣污染問(wèn)題。而他的很多建議與國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計劃》的內容不謀而合。

　　大氣污染治理要有治本的組合拳

　　在曲格平40年的環(huán)保記憶中，我國關(guān)于大氣污染的治理從沒(méi)有停止過(guò)，甚至在國家領(lǐng)導人層面都有共識。早在上世紀70年代初，周恩來(lái)總理就多次向北京市的負責人提起大氣污染的問(wèn)題。曲格平說(shuō)，他記得，周恩來(lái)還曾經(jīng)有過(guò)這樣的擔心，不要讓北京成為倫敦那樣的“霧都”。而現在，倫敦摘掉了“霧都”帽子，北京則淪為“霧都”?！白鳛橛惺畮變|人口的大國的首都，北京的空氣質(zhì)量現狀對國內外都難以交待，可以說(shuō)這個(gè)問(wèn)題抓晚了，應該早下決心治理?！鼻衿秸f(shuō)。曲格平說(shuō)，他指的下決心是應該有一套涉及能源結構調整、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，能治本的組合拳。

　　事實(shí)上，過(guò)去數10年間，我國在大氣污染治理方面花的力氣也不小，改造鍋爐、推廣型煤、安裝消煙除塵設施、推行集中供熱、甚至還包括植樹(shù)造林等。曲格平記得，1987年夏天，我國曾以國務(wù)院環(huán)委會(huì )名義召開(kāi)過(guò)一次全國大氣污染防治工作會(huì )議，當時(shí)國務(wù)院環(huán)境保護委員會(huì )副主任、國家經(jīng)委副主任朱镕基在作主旨報告時(shí)就指出，我國大氣污染的程度已經(jīng)相當于世界發(fā)達國家上世紀五六年代污染最嚴重的時(shí)期。

　　朱镕基的報告甚至指出，一些城市，如呼和浩特、銅川、承德、重慶、本溪、錦州和石家莊的大氣中總懸浮顆粒物微粒和二氧化硫濃度已達到倫敦煙霧事件的起始值，如遇到不利于擴散的氣象條件，很有可能會(huì )發(fā)生重大污染事件。那次會(huì )議也提出了諸多的治理方案?？墒请S著(zhù)城市化進(jìn)程加快、人口膨脹和經(jīng)濟的快速增長(cháng)，大氣污染的狀況的改善不僅有限，反而由過(guò)去單一的煤煙型污染，轉化為煤煙疊加機動(dòng)車(chē)等的復合型污染。

　　曲格平說(shuō)，在過(guò)去經(jīng)濟高速發(fā)展的階段，大氣污染的治理方案大多都是治標之策，很難提到能源結構和產(chǎn)業(yè)結構的層面。如今，作為世界第二大經(jīng)濟體，有必要以經(jīng)濟轉型作為我們破解大氣污染難題的突破口，這是正確的選擇。國務(wù)院“行動(dòng)計劃”說(shuō)，京津冀地區，到2017年P(guān)M2.5的年均值要下降25%。實(shí)現這樣的目標光靠末端治理肯定不行，必須限制和淘汰高耗能高污染的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化。

　　近期，北京也公布了《清潔空氣行動(dòng)計劃》，到2015年，全市煉油規?？刂圃?000萬(wàn)噸以下，水泥生產(chǎn)規?？刂圃?00萬(wàn)噸以下。在曲格平看來(lái)，這種行動(dòng)計劃實(shí)施后，如果大氣質(zhì)量還是不達標，就要考慮把污染環(huán)境的工業(yè)項目停下來(lái)，或遷出北京。把北京辦成沒(méi)有污染工業(yè)的城市，要下這樣的決心。曲格平說(shuō)，在污染城市密集的京津冀地區，要舍得暫時(shí)放棄一點(diǎn)GDP和財稅收入。北京現在有這個(gè)需要，也有條件做成沒(méi)有污染工業(yè)的城市，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，同樣能解決財稅、就業(yè)問(wèn)題。

　　北京的《清潔空氣行動(dòng)計劃》還提出，到2015年，全市燃煤總量控制在2000萬(wàn)噸以下，天然氣在能源消費總量中的比重達到20%。曲格平說(shuō)，上世紀80年代，就有領(lǐng)導人提出要大量削減北京的用煤量，推行“以電代煤”，這在當時(shí)被看作是不切實(shí)際的笑談，畢竟煤炭在我國能源結構中占有70%以上的份額。而從今天的現實(shí)來(lái)看，用天然氣、電等來(lái)替代一部分煤炭能源，在京津冀等污染較重的地區是必要的。北京應成為“禁煤城市”。

　　事實(shí)上，國務(wù)院此次出臺的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》也提出煤炭消費總量控制，在曲格平看來(lái)，這對地方發(fā)展是個(gè)很大的挑戰，也可能倒逼地方的經(jīng)濟轉型。在曲格平建議的治本組合方案中還包括，加大植樹(shù)造林的力度。就北京而言，針對有限的土地，應減少農業(yè)種植，擴大林業(yè)面積，走城市園林化之路。此外還要大力推行電動(dòng)車(chē)，對常規汽車(chē)實(shí)行最嚴格的排放標準和管理辦法。

　　治理空氣污染要有嚴格時(shí)間表

　　9月18日，曲格平注意到這樣一條新聞，國務(wù)院多個(gè)部門(mén)聯(lián)合在北京召開(kāi)京津冀及周邊地區大氣污染防治工作會(huì )議，對北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東等六個(gè)省區市加快推進(jìn)大氣污染綜合治理工作進(jìn)行部署。整個(gè)會(huì )議最重頭的環(huán)節是，環(huán)保部代表國務(wù)院與這六個(gè)省區市人民政府簽訂了大氣污染防治目標責任書(shū)。曲格平說(shuō)，讓環(huán)境部承擔起監督之責，就要賦予他們相應的權力，對完不成計劃或弄虛作假的，要有懲治措施。在曲格平看來(lái)，由中央政府對地方政府大氣污染治理進(jìn)行考核，算是抓住了環(huán)境管理問(wèn)題的關(guān)鍵。

　　他說(shuō)，過(guò)去對地方政府一直是強調GDP政績(jì)，現在語(yǔ)調開(kāi)始轉變了，淡化了GDP，還特別強調環(huán)境保護因素。但是，近幾年實(shí)施情況并非如此。具體考核干部的時(shí)候，恐怕經(jīng)濟增長(cháng)仍在起決定性作用。說(shuō)來(lái)說(shuō)去還是那句話(huà)，政府職能沒(méi)有根本性的改變，依法保護環(huán)境就難以開(kāi)展。曲格平回憶說(shuō)，從過(guò)去40年的治理歷程來(lái)看，我們確實(shí)花了不少力氣，可是對國家發(fā)布的經(jīng)濟、城鄉、環(huán)境實(shí)行“同步發(fā)展”的方針卻擱置一旁，環(huán)?？偸菫榻?jīng)濟讓路。曲格平說(shuō)，這些年，他去過(guò)不少城市，處處都是林立的高樓大廈、寬敞的馬路、繁榮的街市，短短一二十年間面貌一新。但是，大氣環(huán)境卻每況愈下，有的城市甚至常年處在煙霧的迷漫之中。地方官員談起招商引資和經(jīng)濟發(fā)展總是眉飛色舞，但說(shuō)到低下的環(huán)境質(zhì)量卻無(wú)言以對。

　　曲格平認為，這次如果真的對地方政府治理大氣污染的成績(jì)單進(jìn)行嚴格考核，那么或許還可以促進(jìn)地方政府的職能轉變，從單純追求GDP轉向為公眾提供合格的包括環(huán)境在內的公共產(chǎn)品。此次國務(wù)院出臺的《大氣污染防治行動(dòng)計劃》承諾，要用5年的時(shí)間，實(shí)現全國空氣質(zhì)量要總體改善，重污染天氣較大幅度減少。在很多專(zhuān)家看來(lái)，這樣的改善力度需要超常規的污染減排行動(dòng)，也需要采取超常的措施。許多西方國家，也是用了幾十年才解決大氣污染問(wèn)題的。

　　曲格平說(shuō)，他贊同這樣的超常規減排，北京的空氣污染問(wèn)題不能無(wú)限期拖下去。他曾向中央提出的建議中，就包括解決北京空氣污染要有時(shí)間表，要爭取在10年內解決問(wèn)題，并且把10年再分成幾個(gè)小階段。也聽(tīng)到有人嫌10年時(shí)間太長(cháng)，但曲格平說(shuō)，如果北京真能用10年徹底解決空氣污染問(wèn)題，那是值得稱(chēng)道的大成就。曲格平擔心的是，有的地方政府對環(huán)境問(wèn)題不是真重視，而是應付、拖沓，口號叫得很響，措施卻不得力，工作不落實(shí)，對實(shí)際問(wèn)題下不了決心去真解決。

　　國務(wù)院的大氣污染治理方案勾畫(huà)出了2017年的治理目標。曲格平建議，應該對每一年的目標進(jìn)行細化，并嚴格執行，每年向公眾公布治理進(jìn)展，便于老百姓監督。要堅定不移地把國務(wù)院的行動(dòng)計劃付諸實(shí)施。

　　雖然10大污染城市集中在京津冀地區，但曲格平建議，中央層面應該給予這一地區更多的支持。比如，對京津冀地區能源結構的調整，就需要中央層面通盤(pán)考慮，在天然氣供給方面給予傾斜；在一些政策方面也給以?xún)A斜。北京是首都，把北京環(huán)境搞好，享受一些特殊政策是應該的，全國人民會(huì )支持。另外，鑒于京津冀地區間污染的相互疊加作用，中央有關(guān)部門(mén)也應該牽頭部署這一地區的聯(lián)防聯(lián)控。特別是經(jīng)濟后發(fā)地區，如果為空氣治理改善作出貢獻，那么也應該由中央政府協(xié)調生態(tài)補償。需要一部“硬法”保駕護航

　　1993～2003年，曲格平還擔任過(guò)八屆、九屆全國人大環(huán)資委主任，10年的時(shí)間內，他兩次力推修改《大氣污染防治法》?；蛟S正是在國家環(huán)保局任局長(cháng)的經(jīng)歷使得曲格平意識到，當時(shí)的《大氣污染防治法》約束力過(guò)低，難以調動(dòng)地方治理的積極性，所以當他轉到立法部門(mén)工作后，就希望有一部操作性強的法律。他回憶說(shuō)，當1993年他到全國人大工作后，第一件事就是促成《大氣污染防治法》的修改。當時(shí)提出的修改目標有兩點(diǎn)，一是要變“軟法”為“硬法”。如何硬起來(lái)呢，就是要規定城市大氣環(huán)境質(zhì)量目標，并限期達到；二是要強化環(huán)保部門(mén)的職權，讓環(huán)保部門(mén)有權力約束污染行為。

　　這份雄心勃勃的修法草案遭到了工業(yè)部門(mén)的強烈抵制，當時(shí)的國務(wù)院法制局匯集了21條來(lái)自各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)，幾乎都是反對草案中具有約束力的條款，比如，反對建設脫硫裝置，反對城市訂立空氣質(zhì)量達標目標和達標期限。這一次修法雖有所進(jìn)步，但進(jìn)展甚微。1998年，九屆全國人大常委會(huì )成立，再一次當選全國人大環(huán)資委主任的曲格平又一次主張修訂《大氣污染防治》?？赡芩闶且粋€(gè)“有利”的條件，那幾年間，沙塵暴頻繁襲擊我國，使得那部剛剛修訂過(guò)沒(méi)幾年的《大氣污染防治法》又被提到了修法計劃中。幸運的是，這一輪修法雖然沒(méi)有提雄心勃勃的條款，但一些具有約束力的內容被寫(xiě)進(jìn)去了，還曾被認為是我國多部與環(huán)境相關(guān)的法律中最嚴格的一部。

　　對今天中國環(huán)境保護仍有重要意義的內容包括，比如，首次提出要對機動(dòng)車(chē)進(jìn)行排放標準管理，這使得我國的機動(dòng)車(chē)必須達到排放標準才能進(jìn)行銷(xiāo)售。有人評論說(shuō)，這樣的規定使得我國的機車(chē)工業(yè)與國際先進(jìn)水平的差距迅速縮小。如今，10多年已經(jīng)過(guò)去了，當初被認為有諸多創(chuàng )新的《大氣污染防治》也逐漸顯現出它與現實(shí)脫節的地方。曲格平也一直在思考，這部大氣法律如何與時(shí)俱進(jìn)。他對比過(guò)美國的《清潔空氣法》。美國《清潔空氣法》約60萬(wàn)字，270個(gè)條款；而中國的《大氣污染防治法》僅8500字，66個(gè)條款，相比之下，我國的《大氣污染防治法》相對比較粗糙。

　　再有，相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》缺乏剛性約束。美國法律規定，對違規排污者實(shí)行“按日計罰”，每天罰款2.5萬(wàn)美元，或者對責任人處以5年以下的監禁；對因疏忽而向空氣排放有害氣體的，則處以100萬(wàn)美元的罰款，或對責任人處以15年以下的監禁。而中國的法律規定，對違規排污者，處以1萬(wàn)元至10萬(wàn)元的罰款，而且是一次性的。對造成大氣污染事故的最高罰款也不過(guò)50萬(wàn)元。

　　曲格平說(shuō)，兩相比較，可以看出中國的法律過(guò)于仁慈，不足以震懾違法排污者。同時(shí)，也使得“守法成本高、違法成本低”的現象長(cháng)期難以得到扭轉。在當前大氣污染的現實(shí)下，我們確有必要有一部“硬法”來(lái)為環(huán)境治理保駕護航。